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21 de Setembro de 2019

A expansão da atuação do Ministério Público e a deficiência de mecanismos de Accountability

Merson Rodrigues Gomes, Estudante de Direito
há 2 meses

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Universidade de Brasília

Faculdade de Direito

Disciplina: Sociologia Jurídica – Turma A

MERSON RODRIGUES

GOMES

16/0138779

Universidade de Brasília - UnB

A EXPANSÃO DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E A DEFICIÊNCIA DE MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY*

Brasília

2017

A EXPANSÃO DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E A DEFICIÊNCIA DE MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY

Merson Rodrigues Gomes

INTRODUÇÃO

Passados quase três décadas da promulgação da Constituição Federal de 1988 – CF/88, que introduziu importantes mudanças na estrutura organizacional e funcional do Ministério Público – MP, torna-se imperioso um profundo debate a respeito de como as competências atribuídas a essa entidade vêm sendo desenvolvidas e se a instituição conseguiu alcançar os objetivos para o qual foi designada.

Por ter passado por um forte processo de fortalecimento a partir da década de 1980 e, principalmente na era pós CF/88, é imprescindível que se faça um estudo da atuação do Ministério Público e dos resultados obtidos por tal instituição ao longo de todos esses anos, de modo a se analisar, debater e, futuramente, aperfeiçoar a atuação da instituição.

De modo a tentar discorrer a respeito das competências e atuações do Ministério Público que mais têm sido criticadas nos últimos anos, esse artigo está dividido em introdução, desenvolvimento e conclusão. Além disso, o desenvolvimento foi dividido em quatro partes, de modo a debater as principais nuances que, na visão do autor, se relacionam à atuação da instituição, quais sejam: a) contexto de transformações institucionais e legislativas que resultaram nas novas atribuições ao ministério público; b) insuficiência dos mecanismos de accountability1; c) a cultura de substituição dos políticos eleitos pelos membros do ministério público; e d) a tentativa, por parte das associações de procuradores, de impor a escolha interna como chefe do órgão.

Por fim, na conclusão, é apresentada uma síntese geral da problemática abordada e apresentadas propostas de aperfeiçoamento para que a instituição possa seguir cumprindo essa missão institucional de defensora dos interesses difusos e coletivos.

CONTEXTO DE TRANSFORMAÇÕES INSTITUCIONAIS E LEGISLATIVAS QUE RESULTARAM NAS NOVAS ATRIBUIÇÕES AO MINISTÉRIO PÚBLICO

Ao longo dos anos 1980 e 1990, o Ministério Público (MP), tradicionalmente conhecido como órgão de proteção aos fracos, reivindicou para si o papel de guardião da sociedade. A instituição foi sendo paulatinamente modificada por legislações sucessivas e, com a promulgação da Constituição de 1988, consolidou um novo perfil em todo o país, assumindo relevantes funções e garantindo aos seus membros as mesmas prerrogativas dos juízes (Macedo Jr., 1995; Mazzilli, 1996, apud SILVA, Cátia Aida, 2001, p.128).

Embora, com o advento da Constituição Federal de 1988 – CF/88 o Ministério Público tenha se desvinculado do Poder Executivo, tornando-se independente de todos os Poderes do Estado e passando a possuir uma série de novas atribuições que reforçaram a sua atuação institucional, nota-se que a autonomia do MP começou a se desenhar antes mesmo da promulgação da citada carta constitucional, através de uma sucessão de leis que atribuíram novas competências à instituição.

A título de ilustração de leis que, a partir da década de 1980, contribuíram para o fortalecimento institucional do Ministério Público pode-se citar: a) a Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio ambiente e que incluiu novos instrumentos processuais e deu legitimidade ao Ministério Público para proposição de ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente; b) a Lei Complementar Federal nº 40, de 1981, que estabeleceu normas gerais a serem adotadas na organização dos ministérios públicos estaduais e, portanto, permitiu uma atuação nacional mais uniforme da instituição e com conceituação, princípios, funções, garantias, vedações, instrumentos e organização básica comuns; c) a Lei nº 7.347/85, que ao disciplinar a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico definiu, consequentemente, a legitimação para utilizá-la e as atribuições do Ministério Público, além de criar o inquérito civil.

Ato contínuo, a definição, pela CF/88, do Ministério Público como instituição responsável pela proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos permitiu que uma série de outras leis fossem editadas de forma a ampliar as atribuições do MP, tais como:

“O Código de Defesa do Consumidor (Lei n º 8.078/1990) foi de fundamental importância, acrescentando dispositivos à Lei da Ação Civil Pública e trazendo outras inovações jurídicas. Depois da Constituição, foram promulgadas ainda a Lei de Proteção aos Deficientes Físicos (Lei n º 7.853/1989), a Lei de Proteção aos Investidores do Mercado Imobiliário (Lei n º 7.913/ 1989), o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n º 8.069/1990), a Lei dos Atos de Improbidade Administrativa ou Lei Anticorrupcao (Lei n º 8.429/1992), a Lei de Defesa do Patrimônio Público (Lei n º 8.625/1993) e, finalmente, a Lei de Defesa da Ordem Econômica ou da Concorrência (Lei nº 8.884/1994). ” (SILVA, Cátia Aida, 2001, p.140)

Portanto, neste contexto, uma das mais importantes contribuições da CF/88 foi atribuir ao Parquet2 a garantia da autonomia funcional, “que consiste da possibilidade de tomar decisões sem injunções de outros órgãos ou Poderes do Estado” (CARVALHO, Ernani; LEITÃO, Natália, 2010, p. 402), administrativa, “que consiste da possibilidade de o Ministério Público, apenas subordinado à lei, praticar os atos próprios de gestão administrativa da instituição” (CARVALHO, Ernani; LEITÃO, Natália, 2010, p. 402), e financeira, que, embora não tenha sido prevista expressamente no texto constitucional, permite que o MP elabore a sua própria proposta de lei orçamentária e seja responsável por gerir e aplicar os créditos orçamentários destinados à instituição.

Por fim, vale lembrar que, por se encontrar fora da estrutura organização do Poder Executivo, “o posicionamento constitucional do Ministério Público não o vincula a nenhum dos Poderes do Estado, estando o mesmo inserido em capítulo à parte, “Das funções essenciais à Justiça”” (CARVALHO, Ernani; LEITÃO, Natália, 2010, p. 402).

INSUFICIÊNCIA DOS MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY.

Como já informado, o Ministério Público se emancipou do Poder Executivo com o advento da Constituição Federal de 1988 em um cenário em que se entendia que, como órgão defensor dos interesses da sociedade, não se vislumbrava a possibilidade de abusos de autoridade por parte desses agentes estatais. Ademais, contribuiu para a discrepância entre as atribuições do órgão e os instrumentos de accountability implementados as diversas competências outorgadas pelas leis elaboradas pós CF/88 e que, com base na proteção dos interesses difusos e coletivos, delegaram novas atribuições ao MP.

Atualmente, muito se tem debatido a respeito dos possíveis excessos e abusos de autoridade cometidos por parte dos membros do Ministério Público, principalmente em relação à maior investigação de corrupção e lavagem de dinheiro que o Brasil já experimentou, qual seja, a “Operação Lava jato”3.

A forma de atuação dos diversos membros do Ministério Público tem sido questionada principalmente pelos agentes políticos que, inclusive, se mobilizaram para a elaboração de um Projeto de Lei – PL, já aprovado no Senado Federal e, atualmente, aguardando votação na Câmara dos Deputados, que endurece as punições para abuso de autoridade em relação à Lei de Abuso de Autoridade atualmente vigente (Lei nº 4.898, de 9 de dezembro de 1965).

Uma atitude que vem sendo atribuída recorrentemente aos membros do Ministério Público, pelos acusados, é a de que o MP realiza o vazamento seletivo das investigações e das informações obtidas nas deleções premiadas em curso e que, ademais, fazem acusações e atribuem crimes sem que as investigações tenham sido concluídas e sem que se tenha oportunizado, aos acusados, as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa.

A competência de realizar o controle das condutas dos membros do Ministério Público é atribuída às Corregedorias, as quais fazem as apurações internas, e ao Conselho Superior do MPF, que aplica as penalidades que podem ir de mera advertência, passando por suspensão, chegando até a perda do cargo do agente condenado. Similarmente, no que se refere ao controle, existe ainda o “controle externo”, que é exercido por meio do Conselho Nacional do Ministério Público, e que, em caráter supletivo nos casos em que as Corregedorias internas ou os Conselhos Superiores não apresentem uma resposta adequada, pode instaurar procedimentos para apurar a mesma conduta e aplicar as penalidades anteriormente citadas.

Ocorre que, todos os órgãos citados no parágrafo anterior, que se propõem a controlar as condutas dos membros do Ministério Público, são predominantemente integrados por membros de carreira do próprio Parquet e, portanto, sempre são levantadas dúvidas quanto à imparcialidade de suas ações.

Por todo o exposto, conclui-se que “o Ministério Público é singular porque combina elementos – autonomia, instrumentos de ação, discricionariedade e amplo leque de atribuições – que não são comuns em instituições com poucos mecanismos de accountability” (KERCHE, Fábio. 2007. p. 260).

A CULTURA DE SUBSTITUIÇÃO DOS POLÍTICOS ELEITOS PELOS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO.

“A crença de que a sociedade civil é hipossuficiente, de que os poderes políticos estão degenerados, e alguém precisa fazer alguma coisa” (ARANTES, Rogério Bastos. 1999. p. 98) gera um sentimento de empatia da sociedade com o Ministério Público, na medida em que, este é visto como a instituição que possui a isenção e o distanciamento político necessários para desempenhar o papel de protetor da sociedade. Em tal cenário, “o risco que o Ministério Público oferece é o risco de fazer com que a lei seja cumprida” (ARANTES, Rogério Bastos. 1999. p. 83).

Por outro lado, é comum aos promotores de justiça e procuradores, sobretudo no interior, terem contato contínuo com a população e realizarem atendimento ao público. Esse atendimento é de muita importância para os membros do Ministério Público, notadamente à potencialidade de utilização desse atendimento, pelos promotores, como oportunidades de orientar, informar e fazer encaminhamentos, além de receber denúncias e reclamações4.

Neste contexto, o trabalho dos membros do Ministério Público é visto, por grande parte da população, como uma instância de solução de conflitos onde são levados desde problemas relacionados às deficiências no transporte público até insuficiência das vagas de creches e/ou escolas públicas, ou seja, ao invés de cobrar os seus representantes políticos, democraticamente eleitos, a sociedade tem se habituado a procurar os membros do parquet para que esses pressionem os administradores/políticos a executarem as ações desejadas.

O que ocorre, na prática, é que a população possui uma demanda por serviços difusos e coletivos e, enxerga na atuação do Ministério Público uma forma acesso à justiça, tendo em vista que, o campo judicial é um espaço social organizado e que opera por meio de uma linguagem própria, tal como descrito a seguir:

O campo judicial é o espaço social organizado no qual e pelo qual se opera a transmutação de um conflito directo entre partes directamente interessadas no debate juridicamente regulado entre profissionais que actuam por procuração e que têm de comum o conhecer e o reconhecer da regra do jogo jurídico, quer dizer, as leis escritas e não escritas do campo […] (BOURDIEU, Pierre, 1989, p. 229).

Ocorre que, a fim de conseguirem desengavetar e alavancar as políticas e ações sociais das quais se torna patrocinador, os membros do Ministério Público atuam os prefeitos e administradores para que possam executar as políticas solicitadas e utilizam-se do inquérito civil público e da ação civil pública como instrumento de coação, caso não sejam atendidos em suas demandas junto aos administradores.

Portanto, essa ferramenta de ameaça que o Ministério Público possui deve ser analisada com muita parcimônia, pois, nos casos limites, pode ser utilizada por seus membros como forma de usurpar a prerrogativa de administração pública e de decisão em relação a quais políticas públicas devem ser priorizadas que, legitimamente, pertencem ao agente político que, através da eleição, recebeu a incumbência de desenvolver as ações de interesse de sua base eleitoral. Vale ressaltar que, com o uso da Ação Civil Pública “é possível postular novos direitos, afirmar os já declarados, estabelecer limites ao mercado, controlar a atuação do poder público, reclamar contra sua omissão e denunciar atos de improbidade administrativa. Como se vê, seu escopo é bastante amplo”5. (WERNECK VIANNA, Luiz; BURGOS, Marcelo Baumann. 2005. p. 786)

Em suma, mesmo que se reconheça a importância desse papel intermediador desempenhado pelo Ministério Público, o que tem-se observado, em muitos casos, é um abuso de autoridade e usurpação de competências legitimamente atribuídas aos chefes dos poderes executivos (municipais, estaduais e federal).

A TENTATIVA, POR PARTE DAS ASSOCIAÇÕES DE PROCURADORES, DE IMPOR A ESCOLHA INTERNA COMO CHEFE DO ÓRGÃO.

Atualmente, a Constituição Federal estabelece a obrigatoriedade de que o chefe do poder executivo nomeie para Procurador-Geral um dentre os três integrantes da lista tríplice, formada pelo próprio Ministério Público, apenas para os Estados e para o Distrito Federal e Territórios, ou seja, tal obrigatoriedade não foi estendida ao Ministério Público da União, cujo chefe é o Procurador Geral da República – PGR, bastando então, para a escolha do PGR, que seja nomeado pelo Presidente da República, dentre os integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, após a aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal.

Além disso, mesmo nos casos de lista tríplice elaborada pelas associações de procuradores, a CF/88 não vincula, de nenhuma forma, a escolha do chefe do poder executivo, ou seja, dentre os eleitos para integrar a lista tríplice, o chefe do executivo poderá escolher, discrionariamente, qualquer um deles.

Ocorre que, nos últimos anos, as associações de procuradores têm feito forte lobby junto à sociedade para que, também na escolha do Procurador Geral da República seja respeitada a lista tríplice para nomeação ao cargo e, ato contínuo, a pressão se estende para que o chefe do executivo sempre nomeie o primeiro colocado na eleição interna realizada pelas associações, ou seja, o objetivo é eliminar a discricionariedade do chefe do executivo, na medida em que, condiciona a sua escolha ao membro mais bem votado internamente. Tal campanha é fortemente vinculada na mídia de forma a associar uma eventual preterição do primeiro colocado como sendo uma artimanha do chefe do executivo no sentido de obter um favor do membro escolhido e/ou escolha de um membro mais alinhado à sua corrente política e, portanto, o chefe do executivo poder-se-ia beneficiar dessa escolha.

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, observa-se que o Ministério Público é uma instituição que, atualmente, goza de elevado prestígio junto à sociedade brasileira. Tal como pode ser observado pelo apoio geral às investigações que vem sendo realizadas no escopo da “Operação Lava Jato” e ao apoio recebido, pela instituição, das manifestações populares, em 2013, notadamente no que se refere à derrubada, no Congresso Nacional, da Proposta de Emenda à Constituição nº 37 – PEC 37, que pretendia reduzir o poder de investigação criminal do Ministério Público.

Importante destacar, nesse sentido, que parte significativa da população brasileira era contra a aprovação da PEC 37, mesmo que não soubesse qual seria o impacto da aprovação de tal emenda. Ou seja, a rejeição à citada PEC ocorreu pelo clamor das ruas que, dentre outras pautas, encampou a ideia de que tal regramento seria uma forma de afastar a atuação do Ministério Público e, portanto, limitaria a atuação do órgão no combate à corrupção.

Porém, conforme enfrentado neste artigo, não houve uma implementação de mecanismos de accountability proporcionalmente à vasta competência atribuída ao Ministério Público, a partir da década de 1980, o que se torna muito perigoso para a estabilidade política, econômica e social do país, tendo em vista que a República não se encontra dotada de mecanismos suficientes que garantam o controle dos atos do parquet que exorbitem de suas competências constitucionais/legais, tais como a usurpação das funções administrativas atribuídas, notadamente, através da eleição, aos políticos eleitos e a seus prepostos.

Principalmente no que se refere à imagem dos acusados pelo Ministério Público nas acusações de vazamentos realizados a partir de investigações internas da instituição e/ou delações premiadas, é necessário que sejam implementados mecanismos de responsabilização desses agentes para os casos de acusações não condizentes com o conjunto probatório existente nos autos processuais, pois é preciso garantir que os membros do MP não façam uso político dessa sua competência acusatória.

NOTAS EXPLICATIVAS

1 ACCOUNTABILITY é um termo originalmente empregado na Auditoria e que representa um conceito abrangente que engloba, dentre outras coisas, a responsabilidade do agente outorgado em prestar contas, dar transparência e sofrer as consequências de atos praticados que exorbitem os poderes delegados pelo principal, ou agente outorgante. Geralmente é usado em circunstâncias que denotam responsabilidade civil, imputabilidade, obrigações e prestação de contas. E, além disso, é considerada aspecto central da Governança, tanto na esfera pública quanto na esfera privada.

2 A expressão parquet, muito usada com referência ao Ministério Público, provém da tradição francesa, assim como as expressões magistrature débout (magistratura de pé) e les gens du roi (as pessoas do rei). Os procuradores do rei (daí les gens du roi), antes de adquirirem a condição de magistrados e de terem assento ao lado dos juízes, tiveram inicialmente seus assentos dispostos sobre o assoalho (parquet) da sala de audiências, em vez de os terem sobre o estrado, lado a lado com a chamada ‘magistratura sentada’. Conservam, entretanto, a denominação de parquet ou magistrature débout. (GOYET, Francisque. Parquet. Em: <http://promotordejustica.blogspot.com.br/2013/03/parquet.html>. Acesso em: 23 Jun. 2017.

3 “Lava Jato”, decorre do uso de uma rede de postos de combustíveis e lava a jato de automóveis para movimentar recursos ilícitos pertencentes a uma das organizações criminosas inicialmente investigadas. Embora a investigação tenha avançado para outras organizações criminosas, o nome inicial se consagrou. A operação Lava Jato é a maior investigação de corrupção e lavagem de dinheiro que o Brasil já teve. Estima-se que o volume de recursos desviados dos cofres da Petrobras, maior estatal do país, esteja na casa de bilhões de reais. Soma-se a isso a expressão econômica e política dos suspeitos de participar do esquema de corrupção que envolve a companhia. No primeiro momento da investigação, desenvolvido a partir de março de 2014, perante a Justiça Federal em Curitiba, foram investigadas e processadas quatro organizações criminosas lideradas por doleiros, que são operadores do mercado paralelo de câmbio. Depois, o Ministério Público Federal recolheu provas de um imenso esquema criminoso de corrupção envolvendo a Petrobras. Nesse esquema, que dura pelo menos dez anos, grandes empreiteiras organizadas em cartel pagavam propina para altos executivos da estatal e outros agentes públicos. O valor da propina variava de 1% a 5% do montante total de contratos bilionários superfaturados. Esse suborno era distribuído por meio de operadores financeiros do esquema, incluindo doleiros investigados na primeira etapa.”. Entenda o caso. Em: <http://lavajato.mpf.mp.br/entendaocaso> . Acesso em: 23 Jun. 2017.

4 Antes da Constituição de 1988, os promotores de justiça eram responsáveis pela prestação de assistência judiciária aos necessitados nas localidades onde não existissem órgãos competentes para tal. Hoje, os promotores não têm mais o dever de prestar assistência judiciária, mas o atendimento ao público persiste e constitui uma das mais significativas atribuições herdadas por eles, convivendo com as funções de promoção da ação penal, de fiscal da lei nos processos civis e de defesa dos interesses metaindividuais. (SILVA, Cátia Aida, 2001, p.131).

5 “É importante frisar que, nos últimos anos, algumas emendas à Lei nº 7.347/85 têm sido aprovadas, visando limitar seu alcance. Exemplo disso é o parágrafo único acrescentado ao seu artigo 1º pela Medida Provisória nº 1.984/2000, que estabelece que não caberá Ação Civil Pública em matérias envolvendo tributos, contribuição previdenciária e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, “cujos beneficiários podem ser individualmente determinados”. Outro exemplo é a nova redação dada ao artigo 16, pela Lei nº 9.494/1997, que limita o efeito erga omnes aos “limites da competência territorial do órgão prolator”. ” (WERNECK VIANNA, Luiz; BURGOS, Marcelo Baumann. 2005. p. 839)

BIBLIOGRAFIA

ARANTES, Rogério Bastos. Direito e política: o Ministério Público e a defesa dos direitos coletivos. Revista brasileira de ciências sociais, v. 14, n. 39, p. 83- 102, 1999. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v14n39/1723>. Acesso em: 23 Jun. 2017.

CARVALHO, Ernani; LEITÃO, Natália. O novo desenho institucional do Ministério Público e o processo de judicialização da política. Revista Direito GV, [S.l.], v. 6, n. 2, p. 399-421, jul. 2010. ISSN 2317-6172. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/revdireitogv/article/view/24110/22889>. Acesso em: 23 Jun. 2017.

KERCHE, Fábio. Autonomia e discricionariedade do Ministério Público no Brasil. DADOS - Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 50, n. 2, p. 259-279, 2007. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52582007000200002>. Acesso em: 23 Jun. 2017.

WERNECK VIANNA, Luiz; BURGOS, Marcelo Baumann. Entre princípios e regras: cinco estudos de caso de ação civil pública. Dados: Revista de Ciências Sociais (Rio de Janeiro), Rio de Janeiro, v. 48, n.4, p. 777- 843. 2005. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/dados/v48n4/28479.pdf>. Acesso em: 23 Jun. 2017.

SILVA, Cátia Aida. Promotores de justiça e novas formas de atuação em defesa de interesses sociais e coletivos. Revista Brasileira de Ciências Sociais. 2001, v. 16, n. 45, p. 127-144. 2001. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v16n45/4334.pdf>. Acesso em: 23 Jun. 2017.

BOURDIEU, Pierre. “A força do direito: elementos para uma sociologia do campo jurídico”, in P. Bourdieu, O poder simbólico. 1989. Lisboa, Difel.

Promotor de Justiça. Disponível em: <http://promotordejustica.blogspot.com.br/2013/03/parquet.html>. Acesso em: 23 Jun. 2017.

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